Tulisan ini merupakan ulasan analisa kebijakan publik sebelum praktik kebijakan pembangunan daerah tertinggal menjadi bagian dari otoritas Kementerian Desa PDTT. Tekanan sosial ekonomi yang dialami daerah tertinggal amat tinggi. Pola pembangunan kewilayahan dalam tulisan ini terbatas pada metode analisa kebijakan publik untuk mengurangi tekanan-tekanan itu berbasis aset masyarakat. Belum terdapat analisa yang membincang ulang aset masyarakat Desa dan pemerintahan Desa sebagai kekuatan untuk mengurangi tekanan sosial ekonomi daerah tertinggal.
Pada masa lalu pembentukan kebijakan (formulation of policy) yang dilakukan Kementerian PDT (sebelum berubah dan dilebur menjadi Kementerian Desa PDTT) telah menghasilkan 183 Kabupaten Tertinggal sebagai target implementasi kebijakan dan program percepatan pembangunan daerah tertinggal. KPDT telah menerbitkan SK Menteri PDT No. 189/KEP/M-PDT/XII/2007 sebagai acuan kebijakan untuk menentukan dan menetapkan Jumlah Desa Tertinggal di 183 Kabupaten Tertinggal di Indonesia Tahun 2011. Pada tahun 2011, 67.983 desa di Indonesia telah divalidasi oleh KPDT dan menghasilkan prakiraan Desa Tertinggal di Daerah Tertinggal sebesar 16.097 desa (63 persen).
Di sisi lain Kementerian Dalam Negeri c.q. Direktorat Jenderal Pemberdayaan Masyarakat dan Desa menerbitkan Profil Desa dan Kelurahan 2011: Data Dasar Tipologi, Klasifikasi, Kategori Desa dan Kelurahan (2012). Tipologi desa dan kelurahan adalah karakteristik desa dan kelurahan berdasarkan potensi sumber daya alam dan interaksi dengan kegiatan sosial ekonomi masyarakat (pola nafkah). Tipologi desa dan kelurahan mempertemukan konsep sumber daya alam, konsep pemberdayaan masyarakat, dan pola nafkah, dan aspek kewilayahan.
Data dasar tersebut disusun karena data profil desa dan kelurahan belum terkumpul secara penuh dari pokja di tingkat desa hingga provinsi, sementara kebutuhan akan data dasar untuk pembangunan desa dan kelurahan semakin meningkat. Proksi terhadap profil desa dan kelurahan disusun berdasarkan data Potensi Desa dari Badan Pusat Statistik (BPS) –antara lain PODES Tahun 2008 dan 2011. Kegiatan proksi semacam ini berlanjut pada kegiatan pengisian seluruh data profil desa dan kelurahan di seluruh Indonesia. Adapun kerangka pengorganisasian data proksi berpegang pada aturan lama pada masa itu yakni Permendagri Nomor 12 Tahun 2007.
Data dasar yang dihasilkan mencakup 57.557 desa swadaya/tertinggal (73 persen), desa swakarya 20.368 desa (26 persen) dan 678 desa swasembada (1 persen). Pada tahun 2011 terlihat klasifikasi desa swadaya dominan dalam jumlah desa dan luas areal desa, masing-masing sebesar 73% (57.557 desa) dan 80% (503.452.820 Ha). Hal ini menunjukkan luasan wilayah dan pemerintahan desa yang strategis pada desa swadaya. Adapun dalam aspek jumlah penduduk, sebarannya terdapat pada 54% desa swakarya (sebanyak 129.535.547 jiwa), sedikit di atas desa swadaya sebesar 40% atau 95.917.021 jiwa. Di desa swadaya, Tipologi persawahan mendominasi dalam aspek jumlah desa (29% atau 22.523 desa), luas wilayah (25% atau 157.087.950 Ha) dan jumlah penduduk (18% atau 43.672.608 jiwa). Tipologi persawahan juga masih mendominasi aspek jumlah desa (12% atau 9.177 desa) dan luas desa (8% atau 48.508.960 Ha) pada klasifikasi swakarya, namun kalah dalam jumlah penduduk pada desa perindustrian dan jasa (24% atau 56.796.911 jiwa). Hal ini menunjukkan arah perubahan dari tipe persawahan menuju perindustrian dan jasa.
Dalam konteks pembentukan kebijakan terdapat celah (gap) antara otoritas KPDT (kabupaten tertinggal dan desa tertinggal) dengan otoritas Kemendagri-Ditjen PMD (desa swadaya/tertinggal di kabupaten tertinggal dan kabupaten tidak tertinggal). Oleh karenanya, gap kebijakan tersebut dengan fokus tepat kiranya jika dilakukan analisis kebijakan pada “wilayah tertinggal” yakni kecamatan, khususnya kecamatan tertinggal. Indeks Wilayah Tertinggal menarik untuk dikembangkan sampai dengan rekomendasi berupa analisis kebijakan.
Dasar teoritik untuk membangun Indeks Wilayah Tertinggal mengembangkan lebih lanjut inti-gagasan dari ekonomi manusia (human ecology) dan model kerentanan komunitas (community vulnerability).
Ekologi Manusia
Perspektif teori pertama, human ecology sebagai bidang ilmu interdisipliner yang digunakan untuk melakukan analisis dari berbagai pendekatan seperti pendekatan kemanusiaan, masyarakat, dan lingkungannya secara holistik (Dharma Putra, 2009). Keterpaduan cara pandang dalam memahami sebuah permasalahan dapat memberikan pemecahan permasalahan dengan lebih optimal. Walaupun pada akhirnya penerapannya disesuaikan dengan situasi dan kondisi yang bervariasi antara satu persoalan dengan persoalan lainnya.
Model Human Ecology khususnya dikembangkan sejak tahun 1950an (A.H. Hawley), tahun 1960an (O.D.Duncan), 1970an (P.R. Erlich dkk, 1980an (M. Miklin & H.M. Choldin, A.H. Hawley), 1990an (W.R. Catton, K.D. Bailey) dan terus dikembangkan sampai sekarang tahun 2000an (G.G. Marten). Pada prinsipnya human ecology mengupas tentang interaksi dari elemen ekologis dalam suatu “space” (tempat termasuk wilayah) yang kemudian menentukan dinamika perubahannya.
William R. Catton, Jr mengenalkan pentingnya ekologi manusia sebagai pengetahuan yang memberikan kesadaran tentang hancurnya suatu negara-bangsa akibat ecocide, seperti dicontohkan hancurnya Uni Sovyet.[1] Peristiwa ecocide adalah kehancuran total suatu wilayah lingkungan alam yang dilakukan oleh kelompok manusia (human agency). Sifat manusia industri modern cenderung menjadi pemburu yang menghancurkan lingkungan alam. Lingkungan alam yang didominasi manusia industri secara kolektif tersebut mempunyai konsekuensi pada kehancuran ekosistem dan berlanjut pada kematian ekosistem suatu negara-bangsa. Dalam konteks demikian O.D. Duncan mengembangkan interaksi antara manusia (penduduk; population) dengan lingkungannya dalam elemen ekologi.
Elemen ekologi, yang selanjutnya dikenal dengan Model POET (dikembangkan oleh O.D. Duncan, 1964) berkenaan dengan interaksi antara Penduduk (Population) dengan Lingkungan (Environment), yang kemudian terjadi tekanan (stressors) pada manusia, dan terjadi respons manusia berupa adaptasi dalam bentuk Organisasi dan Teknologi (assets). Interaksi antara elemenini sangat menentukan dinamika perubahan suatu wilayah. Apabila terjadi tekanan dari masalah kependudukan dan lingkungan, maka masyarakat berkreasi menciptakan sinergitas, produktivitas, efisiensi, dan inovasi melalui Organisasi/ Kelembagaan dan Teknologi.
Dalam pengembangan lanjutan di tahun 1980an, model ini disarankan untuk dilengkapi dengan elemen nilai-nilai budaya (misalnya oleh R. Agnew) sehingga menjadi POCET yang merupakan akronim dari Population, Organization, Culture, Environment, Technology. Dekade 1990an, K.D. Bailey mengembangkan model PISTOL (sebagai ganti model POET) sebagai akronim dari Population, Information, Space, Technology, Organization, dan Level of Living. Semua elemen dalam model ekologi manusia ini merupakan variabel-variabel dalam level agregat, dan bukan individual.
Kerentanan Komunitas
Perspektif teori Kedua, yaitu Community Vulnerability berkenaan dengan hubungan Stressor-Asset-Outcome (A.Alasia dan R.Bolman, 2008) yang menggambarkan bahwa tujuan masyarakat sangat ditentukan oleh tingkat stressor yang dihadapi, dan asset yang dimiliki masyarakat itu sendiri.Stressor bermakna perubahan-perubahan yang menjadi tantangan bagi stabilitas sosio-ekonomi masyarakat. Asset berarti sumber daya yang difungsikan masyarakat untuk menghadapi perubahan yang mengancam stabilitas sosio-ekonomiya. Sedangkan outcome adalah tujuan-tujuan masyarakat atau kondisi sosio-ekonomi yang dikehendaki atau tidak dikehendaki.
Dalam rangka penyusunan Indeks Wilayah Tertinggal, maka tekanan (stressor) dan aset dalam model Kerentanan Masyarakat (Community Vulnerability) dipadukan dengan model POET dalam teori Human Ecology. Tekanan (stressor) adalah nilai akumulasi dari faktor lingkungan dan penduduk, sementara aset merupakan nilai akumulasi dari potensi dan sumberdaya yang dimiliki. Operasionalisasi konsepsi dalam kegiatan penyusunan selanjutnya adalah:
- tekanan (stressor) didefinisikan sebagai nilai akumulasi yang berasal dari tiga unsur yaitu lingkungan fisik, lingkungan demografis dan lingkungan sosial ekonomi; dan
- aset (assets) didefinisikan sebagai nilai akumulasi dari sumberdaya dan potensi berupa teknologi, kelembagaan, potensi alam dan aset manusia (human asset), yang disiapkan dan digunakan untuk menghadapi perubahan yang berasal dari stressor.
Orientasi teoritik yang dibahas pada bagian sebelumnya berlanjut dengan perlunya memberikan batasan wilayah tertinggal dalam kajian ini. Wilayah tertinggal adalah “satu kesatuan wilayah yang ditandai oleh tekanan (stressor) lingkungan yang tinggi dan dukungan aset yang minim.”
Batasan wilayah tertinggal tersebut mengasumsikan bahwa kondisi wilayah adalah fungsi dari konsepsi tentang stressor dan aset sebagaimana disimbolkan dengan “f (Stressor, Assets)”. Adapun stressor adalah fungsi dari konsepsi populasi, lingkungan dan level kehidupan sebagaimana disimbolkan dengan “f (Population, Environment, Level of Living). Sedangkan assets merupakan fungsi dari konsepsi teknologi, organisasi dan sumberdaya yang disimbolkan dengan “f (Technology, Organization, Resources).
Simpulan
Dengan asumsi demikian maka kondisi ketertinggalan suatu wilayah ditentukan oleh tingkat stressor dan assets wilayah. Menurut Model Kerentanan Masyarakat (Community Vulnerability), assets dipersiapkan untuk merespons perubahan yang ditimbulkan oleh stressor, sehingga hal ini berarti stressor merupakan variabel yang sangat menentukan dinamika variabel asset dalam suatu wilayah. Dalam pemahaman sederhana, pembangunan di suatu wilayah merupakan obyek yang dibangun dan dipergunakan untuk mengurangi stressor. Tingkat pembangunan di suatu wilayah diukur dari ketersediaan aset yang dibangun dalam merespons stressor, sementara tingkat ketertinggalan suatu wilayah digambarkan dalam besarnya stressor yang belum direspons melalui asset.*
Penulis: Anom Surya Putra.
Catatan Kaki:
[1] William R. Catton, Jr., Foundations of Human Ecology, Sociological Perspectives, Vol. 37, No. 1 (Spring, 1994), pp. 75-95, University of California Press, http://www.jstor.org/stable/1389410, diakses 24/08/2010 18:07.
Komentar